Published
NIDA Impacts ฉบับที่ 3 กันยายน – ธันวาคม 2566 หน้า 4 – 13
https://nida.ac.th/wp-content/uploads/2024/01/NIDA-Impacts-03.pdf
สถานะการคลังและสถานะโครงการสวัสดิการสังคมในปัจจุบัน
ภายหลังจากที่ได้ทราบหน้าตาของรัฐบาลใหม่เรียบร้อยแล้ว ทั้งในส่วนผู้นำรัฐบาล พรรคแกนนำ และพรรคร่วม รวมทั้งรัฐมนตรีผู้ทำหน้าที่กุมบังเหียนด้านเศรษฐกิจ ก็เป็นที่ชัดเจนว่านโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นที่จะเกิดขึ้นในเร็ววันนี้ จะนำมาซึ่งทั้งความคาดหวังจากประชาชน และคำถามต่อสภาพการณ์ทางการคลังและหนี้สาธารณะจากนักเศรษฐศาสตร์ในหลายภาคส่วน NIDA Impacts ฉบับนี้จึงไม่รอช้าที่จะสัมภาษณ์ ศาสตราจารย์ ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ NIDA นักวิชาการทางด้านเศรษฐศาสตร์ ที่มีผลงานวิจัยทางด้านนโยบายสาธารณะออกมาอย่างต่อเนื่อง เพื่อพูดคุยกันเกี่ยวกับทิศทางของโครงการสวัสดิการสังคม กลไกสำคัญของรัฐในการทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำและพัฒนาภาคเศรษฐกิจให้มีการเติบโตอย่างยั่งยืน ในช่วงเวลาที่ปัจจัยทางด้านงบประมาณกำลังเผชิญกับความไม่แน่นอน
สถานะการคลังและสถานะโครงการสวัสดิการสังคมในปัจจุบัน
“จากภาพการคลังที่ปรากฏในปัจจุบันชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยมีปัญหาการขาดดุลงบประมาณในระดับโครงสร้าง (Structural budget deficit) กล่าวคือ รายได้ของรัฐไม่เพียงพอต่อการจัดทำงบประมาณรายจ่าย หากต้องการให้งบประมาณกลับมาสมดุลได้โดยไม่ปรับลดงบประมาณรายจ่ายลง รัฐจำเป็นต้องหารายได้เพิ่มขึ้นจากเดิมที่ได้วางแผนไว้ อย่างน้อยปีละ 5 แสนล้านบาท ซึ่งไม่ใช่เรื่องง่ายเลย ฉะนั้น การคาดหวังให้รัฐจัดหาสวัสดิการได้อย่างที่เราต้องการ จึงไม่ต่างจากความฝันที่ห่างไกล”
อาจารย์ศาสตรา สุดสวาสดิ์ เกริ่นถึงตัวเลขดุลการคลังที่ผ่านมา ซึ่งเป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลมาอย่างต่อเนื่อง รวมกระทั่งในแผนการคลังระยะปานกลาง พ.ศ. 2566 – 2570 ก็เป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลเช่นกัน
เมื่อกล่าวถึงสถานะความเป็นไปของโครงการสวัสดิการหรือมาตรการช่วยเหลือดูแลประชาชนที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย อาจารย์ศาสตราจึงเห็นว่าเราจำเป็นต้องเริ่มจากการตระหนักถึงข้อจำกัดทางการคลังของประเทศที่มีอยู่ ซึ่งทำให้รัฐบาลจะไม่สามารถดำเนินมาตรการทุกอย่างได้ตามที่มุ่งหวัง และเพื่อจะกลับมาเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการคลังของประเทศ ก็มีแนวโน้มที่รัฐบาลจะปรับเปลี่ยนบทบาทการดำเนินนโยบายและมาตรการช่วยเหลือดูแลประชาชนต่าง ๆ ไปเป็นการดำเนินนโยบายแบบเจาะจงเป้าหมาย (Targeted policy) มากขึ้น
อย่างไรก็ตาม หากจะหันมาดำเนินนโยบายแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมาย ก็จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องพิจารณาถึงบทเรียนหรือผลการดำเนินนโยบายแบบเจาะจงกลุ่มเป้าหมายที่ผ่านมา ว่ามีปัญหาที่ต้องแก้ไขในเรื่องใดบ้าง เพื่อให้การดำเนินนโยบายสามารถเป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้อย่างแท้จริง
นโยบายแบบเจาะจงเป้าหมาย
อาจารย์ศาสตราอธิบายว่า จากการศึกษาและสำรวจโครงการสวัสดิการสังคมหลาย ๆ โครงการ อาทิ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ พบว่า โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐในรอบแรกไม่สามารถเจาะกลุ่มเป้าหมายที่ตั้งไว้ได้ทั้งหมด หากอ้างอิงจากข้อมูลตามการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน สำนักงานสถิติแห่งชาติ ที่ระบุไว้ใน พ.ศ. 2562 ช่วงก่อนสถานการณ์การแพร่กระจายของไวรัสโควิด-19 ปี ว่า ประเทศไทยมีคนยากจนที่มีอายุ 18 ปีขึ้นไป ราว 3.13 ล้านคน แต่คนยากจนที่เข้าถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐได้ มีเพียง 1.44 ล้าน คิดเป็นร้อยละ 46.05 จากคนยากจนทั้งหมด สะท้อนให้เห็นว่า การดำเนินมาตรการยังไม่เป็นไปตามหลักประสิทธิภาพตามแนวนอน (Horizontal target efficiency) ที่คนที่มีฐานะยากจนเหมือนกัน กลับไม่ได้รับการปฏิบัติหรือเข้าถึงสวัสดิการได้เสมอกัน ในทางตรงข้ามกลับพบว่า คนที่ได้รับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐกว่าร้อยละ 88.97 ไม่ใช่คนยากจน ซึ่งไม่เป็นไปตามหลักประสิทธิภาพตามแนวตั้ง (Vertical target efficiency) ที่คนที่มีฐานะแตกต่างกัน ควรได้รับการปฏิบัติหรือเข้าถึงสวัสดิการได้แตกต่างกัน
ในโครงการศึกษา “ผลกระทบจากไวรัสโควิด-19 ต่อภาคเศรษฐกิจและการท่องเที่ยวไทย” (พ.ศ. 2564) ซึ่งได้ประเมินผลของมาตรการช่วยเหลือเยียวยาและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ออกมาจนถึงช่วงราวกลางปี พ.ศ. 2564 ที่ใช้วงเงินไปแล้วราว 747,410 ล้านบาท ผลการศึกษาที่พบก็มีลักษณะเดียวกัน นั่นคือมีคนยากจนราว 1.56 ล้านคน ไม่เข้าข่ายของการได้รับสิทธิการช่วยเหลือ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะไม่เข้าเกณฑ์ของกลุ่มเป้าหมายที่กำหนด
ผลการศึกษาในงานที่ผ่านมา ได้สะท้อนให้เห็นว่า แม้การจัดสวัสดิการสังคมและการช่วยเหลือแบบเจาะจงเป้าหมายของรัฐเป็นหลักการที่เหมาะสม แต่ในทางปฏิบัติกลับเผชิญกับปัญหาสำคัญ ทั้งปัญหา Exclusion error ที่คนในกลุ่มเป้าหมายไม่สามารถเข้าถึงโครงการช่วยเหลือ และปัญหา Inclusion error ที่คนที่เข้าถึงโครงการช่วยเหลือกลับไม่ใช่กลุ่มเป้าหมายที่แท้จริง
นอกจากนั้น การใช้รายได้เป็นเกณฑ์หลักในการได้รับความช่วยเหลือนั้นค่อนข้างมีปัญหา และถูกโต้แย้งในแง่มุมต่าง ๆ มาโดยตลอด เช่น รายได้ที่เป็นตัวเงินไม่สามารถบ่งบอกถึงรายได้เต็มศักยภาพ (Full income) ของแต่ละบุคคลได้ ช่วงอายุของแต่ละบุคคลก็มีความแตกต่างกัน จึงไม่สามารถนำรายได้ของคนที่มีอายุแตกต่างกันมาเปรียบเทียบกันได้โดยตรง หน่วยการวัดรายได้ ซึ่งมีประเด็นที่แตกต่างกันระหว่างการวัดระดับรายบุคคลและระดับครัวเรือน ช่วงเวลาในการวัดและความสม่ำเสมอของรายได้ ก็เป็นอีกปัจจัยที่ส่งผลต่อผลการวัดที่ออกมาได้ เป็นต้น
ฉะนั้น การกำหนดกลุ่มเป้าหมายโดยพิจารณาจากเงื่อนไขทางด้านรายได้เป็นหลัก คงจะไม่เพียงพอที่จะทำให้การดำเนินนโนบายเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้อย่างแท้จริง ทั้งนี้ นอกจากเกณฑ์ทางด้านรายได้แล้ว ยังมีเกณฑ์อื่น ๆ อีกมากมายที่ควรถูกนำมาพิจารณาเป็นเงื่อนไขของการได้รับสิทธิหรือความช่วยเหลือ
“ยกตัวอย่าง ในโครงการศึกษา “ระบบการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขสำหรับผู้สูงอายุในประเทศไทย” (พ.ศ. 2564) เราได้ศึกษาถึงปัจจัยต่าง ๆ ที่กำหนดโอกาสในการได้รับการช่วยเหลือดูแลในการทำกิจวัตรประจำวันของผู้สูงอายุ ผ่านการสร้างแบบจำลองทางสถิติ โดยพบว่า ปัจจัยทางด้านอายุ พื้นที่อยู่อาศัย การศึกษา ส่งผลต่อโอกาสในการได้รับการช่วยเหลือดูแลของผู้สูงอายุ รวมถึงรูปแบบของการอยู่อาศัย ไม่ว่าจะเป็นครัวเรือนคนเดียว ครัวเรือนหลายคน หรือสมาชิกที่อยู่อาศัยด้วย ล้วนส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อโอกาสที่ผู้สูงอายุจะได้การช่วยเหลือดูแล ขณะที่ความเพียงพอของรายได้ในการดำรงชีพของผู้สูงอายุกลับไม่ใช่ปัจจัยสำคัญที่กำหนดโอกาสในการได้รับการช่วยเหลือดูแล” อาจารย์ศาสตราเสริม
นโยบายแบบถ้วนหน้า
นอกจากนโยบายแบบเจาะจงเป้าหมาย อาจารย์ศาสตรา สุดสวาสดิ์ เห็นว่า ยังควรพิจารณาถึงนโยบายสวัสดิการแบบถ้วนหน้าในโครงการสวัสดิการสังคมที่มีความสำคัญสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการเงินอุดหนุนที่ช่วยเหลือเด็กแรกเกิด ซึ่งเป็นที่ยอมรับโดยทั่วกันว่าเป็นหนึ่งในหนทางที่ดีที่สุดที่จะช่วยให้ประเทศเจริญเติบโตก้าวหน้าได้อย่างทั่วถึง สร้างความเท่าเทียมในด้านโอกาส และยุติความยากจนรุนแรงได้ ด้วยเหตุที่ 1,000 วันแรก หรือนับตั้งแต่การปฏิสนธิในครรภ์ไปจนถึงอายุ 2 ปี (0 – 3 ปี) เป็นช่วงเวลาที่สมองของมนุษย์เติบโตเร็วกว่าช่วงเวลาอื่น ๆ ทั้งหมด ดังที่งานศึกษาของศาสตราจารย์ James J. Heckman แห่งมหาวิทยาลัยชิคาโก ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้ระบุว่า การลงทุนในเด็กปฐมวัยเป็นการลงทุนที่ให้ผลตอบแทนคุ้มค่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงอายุ 0-3 ปี ที่ให้ผลตอบแทนสูงสุดสูงกว่าการลงทุนในช่วงวัยอื่น ๆ
ภาพที่ 1 ผลตอบแทนของการลงทุนในแต่ละช่วงวัย
ที่มา: https://heckmanequation.org/
“ยกตัวอย่าง โครงการเงินอุดหนุนเด็กแรกเกิดของไทยที่ให้เงินสนับสนุนเดือนละ 600 บาท นับตั้งแต่แรกเกิดจนอายุครบ 6 ปี ซึ่งเป็นโครงการหนึ่งที่ภาคฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้เรียกร้องให้ปรับเปลี่ยนเกณฑ์ในการได้รับความช่วยเหลือ จากกำหนดให้เป็นครัวเรือนที่มีรายได้เฉลี่ยไม่เกิน 100,000 บาทต่อคนต่อปี เป็นโครงการแบบถ้วนหน้า ด้วยเหตุผลสำคัญก็คือปัญหา Exclusion error จากผลการประเมินขององค์การยูนิเซฟที่ระบุว่า ยังมีเด็กยากจนจริง ๆ ที่ยังเข้าไม่ถึงสิทธิสวัสดิการอีกเป็นจำนวนมาก”
ในโครงการ “การศึกษางบประมาณรายจ่ายภาครัฐเพื่อการพัฒนาเด็กในช่วงอายุ 0-3 ปี ในประเทศไทย” (พ.ศ. 2563) ซึ่งเป็นการศึกษาเพื่อหางบประมาณรวมที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเด็กช่วงอายุ 0-3 ปี โดยพิจารณาจากงบประมาณของโครงการและกิจกรรมที่อยู่ภายใต้ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณและแผนงานที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเด็กช่วงอายุ 0-3 ปี ตามที่ปรากฏอยู่ในเอกสารงบประมาณของสำนักงบประมาณ งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ งบประมาณที่เกี่ยวข้องกับบริการสาธารณสุขสำหรับเด็กเล็กช่วงอายุ 0–3 ปี พบว่า งบประมาณทั้งสามส่วนรวมกันในปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 อยู่ที่ราว 58,508 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 0.4 ของ GDP หากคิดเป็นงบประมาณต่อคนจะเท่ากับ 22,806 บาทต่อคนต่อปี เมื่อเปรียบเทียบงบประมาณรายจ่ายด้านการศึกษาที่จัดสรรให้กับเด็กที่มีอายุ 3-17 ปี ที่อยู่ในระบบการศึกษาขั้นพื้นฐาน (อนุบาลจนถึงชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 6) ในปีงบประมาณเดียวกัน เฉพาะในงบประมาณด้านการศึกษาเท่านั้น พบว่า อยู่ที่ราว 405,174 ล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 2.6 ของ GDP หากคิดเป็นงบประมาณต่อคนจะเท่ากับ 34,837 บาทต่อคนต่อปี สูงกว่างบประมาณต่อคนของเด็กในช่วงอายุ 0–3 ปี ถึง 1.5 เท่า การจัดสรรงบประมาณรัฐที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาเด็กช่วงอายุ 0-3 ปี จึงถือว่ายังอยู่ในระดับที่ต่ำกว่างบประมาณที่รัฐจัดสรรให้แก่ช่วงวัยอื่น ไม่สอดคล้องกับอัตราผลตอบแทนจากการลงทุนตามที่ได้กล่าวไปแล้ว
อาจารย์ศาสตรากล่าวถึงอีกหนึ่งโครงการสวัสดิการสังคมที่มีความสำคัญสูง คือ โครงการที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาว (Long-term care) ในผู้สูงอายุ ในโครงการศึกษา “ระบบการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขสำหรับผู้สูงอายุในประเทศไทย” (พ.ศ. 2564) พบว่า งบประมาณดูแลผู้สูงอายุและผู้ประสบภาวะยากลำบากในการใช้ชีวิตประจำวัน (หรือผู้ที่มีภาวะพึ่งพิง) ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 มีสัดส่วนไม่มากนัก คิดเป็นเพียงร้อยละ 0.29 ของงบประมาณใช้ในการดูแลผู้สูงอายุทั้งหมด โดยอยู่ที่ราว 5,796 บาทต่อคนต่อปี ขณะที่งบประมาณดูแลผู้สูงอายุอื่น ๆ เฉลี่ยต่อจำนวนผู้สูงอายุทั้งหมด อยู่ที่ราว 28,183 บาทต่อคนต่อปี การจัดสรรงบประมาณของรัฐที่เกี่ยวข้องกับระบบการดูแลระยะยาวจึงถือว่าอยู่ในระดับที่ต่ำมาก และไม่สอดคล้องกับต้นทุนค่าใช้จ่ายในการดูแลระยะยาวสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง (ผลการสำรวจค่าใช้จ่ายในการดูแลระยะยาวของคนไทยจากงานศึกษาที่ผ่านมา โดยเฉลี่ยอยู่ที่คนละ 240,000 บาทต่อปี)
ฉะนั้น มิติทางด้านระดับผลประโยชน์ (Level of benefits) ที่ได้รับว่าเพียงพอหรือไม่? ก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญในการประเมินโครงการสวัสดิการสังคม
มิติทางด้านความครอบคลุม (Coverage) ของนโยบายก็เป็นอีกมิติหนึ่งที่ควรพิจารณาเช่นเดียวกัน การจัดทำนโยบายสวัสดิการสังคมและมาตรการช่วยเหลือมักกำหนดเป้าหมายไปยังประชากรในกลุ่มครัวเรือนเปราะบาง อาทิ เด็กเล็ก ผู้สูงอายุ ผู้พิการ ผู้ป่วยติดเตียง ครัวเรือนรายได้น้อย แต่ในความเป็นจริงแล้ว ยังมีคนอีกจำนวนมากที่อาจถูกลืมหรือให้ความสำคัญน้อยไป ทั้งที่ตกอยู่ในกลุ่มเสี่ยงเช่นกัน อาทิ สมาชิกในครัวเรือนที่จำเป็นต้องเสียสละด้วยการลาออกจากงานหรือจากการเรียน เพื่อมาทำหน้าที่ดูแลบุคคลเปราะบางแบบเต็มเวลา ผู้ดูแลแบบไม่เป็นทางการเหล่านี้มักกลายเป็นผู้รับภาระและเผชิญกับต้นทุน ค่าเสียโอกาสจากการทำหน้าที่ดูแลปรนนิบัติ ซึ่งทำให้เกิดความยากลำบากทางการเงิน รวมทั้งเสี่ยงที่จะกลายเป็นคนยากจนและประสบปัญหาทางสุขภาพทั้งกายและใจ การออกแบบนโยบายสวัสดิการสังคม มาตรการช่วยเหลือและระบบสนับสนุน จึงควรต้องขยายเป้าหมายให้ครอบคลุมไปถึงคนที่ตกอยู่ในกลุ่มเสี่ยงเหล่านี้ด้วย เพื่อให้ไม่มีใครถูกลืม ถูกทิ้งไว้ข้างหลังอย่างแท้จริง
ภาพที่ 2 “สามเป็นไปไม่ได้” ของการดำเนินมาตรการช่วยเหลือ
“จากข้อสังเกตดังกล่าวข้างต้น ผนวกกับข้อจำกัดทางงบประมาณของประเทศที่มีอยู่ การดำเนินโครงการสวัสดิการสังคมและมาตรการช่วยเหลือในระยะต่อไปคงไม่สามารถหลีกเลี่ยง สามเป็นไปไม่ได้ (Impossible trinity) ของการดำเนินมาตรการช่วยเหลือ ได้แก่ หนึ่ง การช่วยเหลือที่เพียงพอ สอง การช่วยเหลือที่ครอบคลุมแบบถ้วนหน้า และ สาม การช่วยเหลือที่ยาวนาน กล่าวคือ ทั้งสามเป้าหมายในการดำเนินมาตรการไม่สามารถเกิดขึ้นได้พร้อมกันทั้งหมด ผู้กำหนดนโยบายจำเป็นต้องเลือกเป้าหมายได้สูงสุดเพียง 2 ใน 3 เป้าหมายเท่านั้น”
อาจารย์ศาสตราได้สรุปภาพรวมของโครงการสวัสดิการของประเทศไทยในปัจจุบัน พร้อมเสนอกรอบแนวคิดเพื่อชวนขบคิดถึงทิศทางของการออกแบบโครงการสวัสดิการสังคมสำหรับประเทศไทยในอนาคต ซึ่งไม่ว่าจะเป็นโครงการสวัสดิการสังคมในรูปแบบใด ก็ควรสอดคล้องและเป็นไปตามหลักการว่าด้วยเรื่องบทบาทและหน้าที่พื้นฐานของรัฐ ได้แก่
หนึ่ง หลักประสิทธิภาพ (Efficiency) รัฐมีบทบาทและหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาความล้มเหลวที่มีอยู่ ทั้งความล้มเหลวของตลาด (Market failure) และความล้มเหลวของบุคคล (Individual failure) เช่น การที่คนส่วนใหญ่มีเงินออมไม่เพียงพอต่อการใช้ในยามเกษียณ เป็นตัวอย่างของความล้มเหลวของบุคคล รัฐจึงมีบทบาทในการดำเนินนโยบายที่ส่งเสริมให้ประชาชนมีเงินออมไว้ใช้ในยามเกษียณเพิ่มขึ้น เป็นต้น
สอง หลักความเป็นธรรม (Equity) รัฐทำหน้าที่ในการกระจายทรัพยากรและสร้างความเป็นธรรมในสังคมมากขึ้น ซึ่งรวมถึงการทำหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาความยากจนที่เกิดขึ้นในสภาพแวดล้อมปัจจุบัน
สาม หลักการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเจริญเติบโตในระยะยาว (Macroeconomic stabilization and long-term growth) รัฐทำหน้าที่และมีบทบาทในการสนับสนุนให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว เช่น การลงทุนใน ‘ทุนมนุษย์’ (Human capital) อย่างเหมาะสมตั้งแต่แรกเกิด เพื่อให้เด็กสามารถเติบโตขึ้นได้อย่างเต็มศักยภาพ เป็นต้น
“การกลับไปยึดหลักการว่าด้วยเรื่องบทบาทและหน้าที่พื้นฐานของรัฐ จะทำให้เราพิจารณาได้ว่า นโยบายที่ออกมาเป็นไปตามหลักการที่เหมาะสมหรือไม่? ยกตัวอย่าง โครงการดิจิตอลวอลเล็ต 1 หมื่นบาท ซึ่งจะใช้งบประมาณจำนวนมาก แต่อาจไม่ได้เป็นไปตามหลักการว่าด้วยเรื่องบทบาทและหน้าที่พื้นฐานของรัฐที่ควรกระทำ ขณะเดียวกันโครงการสำคัญที่รัฐควรกระทำ เช่น โครงการดูแลเด็กและเยาวชน กลับได้รับการจัดสรรงบประมาณในระดับที่น้อยเกินไป ซึ่งก็เป็นภาพตัวอย่างของความไม่สอดคล้องในการออกแบบนโยบายสาธารณะ ซึ่งเราคงไม่อยากให้เกิดขึ้น”