Authors
ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ
อ่าน “กติกาการเลือกตั้ง 2566” กับ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ
“ตอบคำถามที่ว่า ใครได้ประโยชน์ ใครเสียประโยชน์ ว่า พรรคใหญ่จึงได้ประโยชน์จากการที่คาดหมายได้ว่าพรรคใหญ่จะได้สัดส่วนที่นั่งใน 100 ที่นั่งที่สูง ขณะที่พรรคเล็กพรรคใหม่เสียประโยชน์ ขณะที่ตัวชี้ขาดจะเป็น ส.ส. เขต 400 ที่นั่ง โมเดลความได้เปรียบเสียเปรียบจะกลับไปคล้ายกับการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540
ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าการกำหนด “กติกาใหม่” ในการเลือกตั้ง 2566 มีผลอย่างสำคัญต่อการแข่งขันในสนามเลือกตั้งและผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น คอลัมน์ NIDA Opinion จึงชวน ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ผู้อำนวยการหลักสูตรนิติศาสตรดุษฎีบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ NIDA อ่าน “กติกาการเลือกตั้ง 2566” ภายหลังการแก้ไขเพิ่มเติม พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. เมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา ซึ่งโดยสาระนั้นมีการปรับเปลี่ยนตั้งแต่ในระดับภาพใหญ่ กล่าวคือ ระบบเลือกตั้ง จากระบบจัดสรรปันส่วนผสมไปเป็นระบบคู่ขนานที่กลับมาใช้บัตรสองใบ โดยกำหนดสัดส่วนของ ส.ส. 500 ที่นั่ง แบ่งเป็น ส.ส. เขต 400 ที่นั่ง และ ส.ส. บัญชีรายชื่อ หรือ ปาร์ตี้ลิสต์ 100 ที่นั่ง ไปจนถึงการแบ่งเขตตามจำนวนประชากรที่ประมาณ 165,000 คนต่อ 1 เขตเลือกตั้ง ว่าใครที่ได้ประโยชน์และใครที่เสียประโยชน์ภายใต้กติกาใหม่ดังกล่าวในเกมการเมืองครั้งนี้
เริ่มจากประเด็นของ “ระบบเลือกตั้ง” รวมทั้งการใช้ “บัตรใบเดียวและบัตรสองใบ” ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ อธิบายถึงระบบการเลือกตั้งว่า การใช้ระบบผสมของประเทศไทยในอดีตใช้ระบบที่เรียกว่า คู่ขนาน ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540 และ ฉบับ 2550 โดยใช้บัตรสองใบ แบ่งเป็น ส.ส. เขต และ ส.ส. บัญชีรายชื่อ ในสัดส่วน 400 ที่นั่ง และ 100 ที่นั่ง ส่วนระบบการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2560 เมื่อปี 2562 เรียกว่า ระบบจัดสรรปันส่วนผสม ที่ใช้บัตรใบเดียว กำหนดสัดส่วน ส.ส. 500 ที่นั่ง แบ่งเป็น ส.ส. เขต 350 ที่นั่ง และ ส.ส. บัญชีรายชื่อ 150 ที่นั่ง โดยจำนวนที่นั่ง ส.ส. ของ ส.ส. บัญชีรายชื่อ มาจากการนำคะแนนทั้งหมดมาคำนวณสัดส่วน ส.ส. พึงมี ระบบการใช้บัตรใบเดียวนั้นฝืนเจตนารมณ์ของประชาชนในการตัดสินใจเลือกแยกกันระหว่างตัวบุคคลและพรรค ทั้งนี้ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ มีทัศนะต่อระบบเลือกตั้งว่า ระบบที่ควรจะเป็นคือระบบสัดส่วนผสมที่ใช้บัตรสองใบ เพื่อให้เสรีภาพในการตัดสินใจเลือกตัวบุคคลและพรรค โดยควรใช้คะแนนบัญชีรายชื่อเป็นตัวกำหนดสัดส่วนที่นั่งในสภาฯ
“แต่ถ้าใช้กับประเทศไทยจำเป็นต้องกำหนดคะแนนขั้นต่ำ เช่น ร้อยละ 5 การกำหนดขั้นต่ำนี้จะมีนัยสำคัญมากต่อเมื่อให้น้ำหนักกับสัดส่วนคะแนนบัญชีรายชื่อมาก มิเช่นนั้นจะกลายเป็นเบี้ยหัวแตกหรือมีพรรคที่เรียกว่า พรรคปัดเศษ ได้ที่นั่งหลายพรรค จนทำให้มีปัญหาในการเกิดรัฐบาลผสมซึ่งขาดเสถียรภาพ ระบบสัดส่วนผสมที่ใช้บัตรสองใบนี้จะทำให้ทิศทางของพรรคการเมืองขับเคลื่อนไปข้างหน้าสู่การรวมกลุ่มผลประโยชน์ได้เพราะมีความแน่นอนชัดเจน”
เมื่อเปรียบเทียบระบบการเลือกตั้ง 2566 กับระบบการเลือกตั้ง 2562 ในแง่เจตนารมณ์ของประชาชน ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ มองว่า ระบบการเลือกตั้ง 2566 สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนได้ดีกว่าจากการใช้บัตรสองใบ หากแต่สัดส่วนที่นั่งจากคะแนนบัญชีรายชื่อที่ถูกนำมากำหนดจำนวน ส.ส. เพียง 100 ที่นั่งนั้น ไม่ได้สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนในเชิงอุดมการณ์แต่สะท้อนความนิยมของ ส.ส. เขต ซึ่งอาจจะไม่ได้ขึ้นตรงกับนโยบายของพรรคแต่ขึ้นกับความชื่นชอบในตัวบุคคล หรือระบบอุปถัมภ์ และจะนำไปสู่ระบบอุปถัมภ์เชิงพื้นที่ซึ่งเป็นเรื่องของเครือข่าย กล่าวคือ การตัดสินใจของประชาชนจะมาจากหลากหลายตัวแปรโดยที่โควตา 100 ที่นั่งไม่ได้มีนัยสำคัญมากนัก ยกตัวอย่าง หนึ่ง เครือข่ายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อบจ. อบต. เทศบาล ที่เกื้อหนุนกัน สอง คนรุ่นใหม่ซึ่งมีแนวทางเลือกของตัวเองชัดเจน สาม คนชนชั้นกลางซึ่งพิจารณานโยบายที่ได้ประโยชน์กับตัวเองมากกว่า ฉะนั้น พรรคที่ส่งผู้สมัครลงเขตพื้นที่มาก ได้คะแนนบัญชีรายชื่อในเขตพื้นที่มาก โอกาสที่จะได้สัดส่วน ส.ส. บัญชีรายชื่อ 100 ที่นั่งก็มากขึ้น
“ตอบคำถามที่ว่า ใครได้ประโยชน์ ใครเสียประโยชน์ ว่า พรรคใหญ่จึงได้ประโยชน์จากการที่คาดหมายได้ว่าพรรคใหญ่จะได้สัดส่วนที่นั่งใน 100 ที่นั่งที่สูง ขณะที่พรรคเล็กพรรคใหม่เสียประโยชน์ ขณะที่ตัวชี้ขาดจะเป็น ส.ส. เขต 400 ที่นั่ง โมเดลความได้เปรียบเสียเปรียบจะกลับไปคล้ายกับการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540
เหตุที่มีการเปลี่ยนแปลงกติกาการเลือกตั้ง คิดว่าผู้ที่มีบทบาทในการกำหนดกติกามองถึงความแน่นอนในการกลับมาครองพื้นที่ของบ้านใหญ่ที่เป็นฐานคะแนนของพรรคใหญ่ ถ้าจำได้เมื่อการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา ผู้สมัคร ส.ส. บัญชีรายชื่อที่มีชื่อเสียงจากบ้านใหญ่ของพรรคขนาดใหญ่ซึ่งได้คะแนนแบบ overhang จะหลุดจากโควตา การออกแบบระบบการเมืองที่เปลี่ยนแปลงมิติการเมืองได้จึงต้องใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมและใช้บัตรสองใบแบบที่ผมได้พยายามผลักดันในร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ฉบับของอาจารย์บวรศักดิ์แต่ถูกล้มไป เหตุผลก็คือถ้าใช้ระบบนี้และสร้างความเข้าใจกับประชาชน เช่น ประชาชนสามารถจัดการให้เกิดเครือข่ายประชาชนได้ 20 เครือข่ายมารวมกัน ราว 1 ล้านคน จะรับประกันได้ว่าเขาจะมีตัวแทนเข้าไปนั่งในสภาฯ โดยไม่ต้องจัดตั้งพรรคการเมืองที่เข้มแข็งเหมือนที่ถูกบังคับโดยรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ที่การดำเนินกิจกรรมทั้งหลายต้องดำเนินผ่านพรรคการเมืองซึ่งประชาชนไม่มีโอกาสเข้าถึงได้ เพราะตั้งพรรคการเมืองยาก ทุนสูง การรักษาพรรคให้อยู่ได้เต็มไปด้วยความลำบาก พรรคการเมืองจึงเป็นของสองคนเท่านั้น คือ นายพล กับ นายทุน ผมคิดว่าเราต้องออกแบบระบบการเลือกตั้งที่จะช่วยนำพาให้การเมืองไทยไปสู่แนวทางนี้”
ต่อประเด็นของ “การแบ่งเขต” ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ กล่าวว่า โดยหลักการ เกณฑ์ที่สำคัญอันดับแรกคือเกณฑ์เชิงประชากร ซึ่งหากออกแบบให้สัมพันธ์กับเกณฑ์เชิงพื้นที่การปกครองโดยสามารถกำหนดให้เป็นเขตเลือกตั้งเดียวกันได้จะทำให้เกิดความชัดเจนกับประชาชนและผู้ลงสมัครรับเลือกตั้ง แต่หากเขตอำเภอใดมีการประชากรไม่เพียงพอซึ่งทำให้ต้องรวมเขตกับอำเภออื่น ควรต้องคำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ ในหลากหลายมิติ เช่น ความสะดวกในแง่การคมนาคม ประเพณีวัฒนธรรม โดยการแบ่งเขตนี้ไม่ควรที่จะแบ่งอำเภอออกเป็นเสี่ยง ๆ ซึ่งอาจมีผลให้เกิดความสับสนวุ่นวาย”
ในฐานะนักกฎหมายผู้เชี่ยวชาญกฎหมายรัฐธรรมนูญและสนใจการจัดโครงสร้างสถาบันการเมืองมายาวนาน ศ.ดร.บรรเจิดอยากฝากโจทย์ใหญ่หลังการเลือกตั้งไปถึงรัฐบาลใหม่และทุกภาคส่วนของสังคม ว่าการปฏิรูปการเมืองที่สำคัญที่สุดคือการปฏิรูปการบริหารราชการในระดับจังหวัด
“ประเทศไทยมีจังหวัดเป็นฐานการเมืองและการบริหารราชการ แต่ตัวจังหวัดเองมีการบริหารที่ซ้อนกันลงไปถึง 5 ชั้น คือ ส่วนภูมิภาคอย่าง จังหวัด อำเภอ ส่วนท้องถิ่นอย่าง อบจ. อบต. เทศบาล นอกจากนี้ยังมีส่วนกลางที่ต่อท่อตรงลงไปในจังหวัด มีกลุ่มจังหวัดบูรณาการ ที่กล่าวว่า 5 ชั้นคือฐานการจัดงบประมาณซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการในระดับจังหวัดที่มีประสิทธิภาพ อำนวยความสุขให้กับประชาชนในพื้นที่ได้ การออกแบบให้ลดชั้นลงได้คือกุญแจสำคัญที่จะทำให้ปัญหาเชิงพื้นที่ได้รับการแก้ไข ผมไม่คาดหวังที่จะปฏิรูปการเมืองส่วนกลาง นั่นหมายความว่าถ้าประชาชนในพื้นที่มีส่วนร่วมกำหนดทิศทางในการพัฒนาในเชิงพื้นที่ได้เองทั้ง 77 จังหวัด ประเทศก็จะพอไปได้ แต่ทำอย่างไรที่จะบูรณาการระหว่างภูมิภาคกับท้องถิ่นได้เป็นโจทย์ที่ท้าทายยิ่งและต้องการการออกแบบที่เป็นนวัตกรรมของไทยเราเองพอสมควร”
ที่มา : วารสาร NIDA Impacts ฉบับที่ 2 (พฤษภาคม – สิงหาคม 2566)
อ่านฉบับเต็มได้ที่นี่