shutterstock 2184342321 scaled

การเสวนา “การถอดบทเรียนการร่างกฎหมายอากาศสะอาดจากประเทศสหรัฐอเมริกา”

Authors

Dr. Evan Bing, ศ. ดร.ศิวิช พงษ์เพียจันทร์, นิติพล ผิวเหมาะ, พต.ยงยุทธ สาระสมบัติ, รสนา โตสิตระกูล, ผศ. ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล, จักรพล ตั้งสุทธิธรรม, พงศ์พรหม ยามะรัต, วิทยา ครองทรัพย์, บัณรส บัวคลี่, อัลลิยา เหมือนอบ

Published

เผยแพร่ผ่านระบบออนไลน์ทางซูม และถ่ายทอดสดผ่านเพจเฟซบุ๊ก NIDA Thailand และช่อง News 1


อากาศสะอาดเป็นวาระเร่งด่วนร่วมกันของทุกประเทศในโลก สะท้อนได้จากการกำหนดให้มีวันสากลเพื่ออากาศสะอาด (International Day of Clean Air) โดยมติของที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติ เมื่อวันที่ 7 กันยายน 2020 ในฐานะกลไกขับเคลื่อนวาระคุณภาพอากาศอย่างต่อเนื่อง NIDA โดยสำนักวิจัย ได้เริ่มต้นเสวนาในโครงการ NIDA Academics Forum ครั้งที่ 1 ประจำปีงบประมาณ 2566 ด้วยหัวข้อเกี่ยวกับการร่างกฎหมายอากาศสะอาด โดยความร่วมมือกับสถานเอกอัครราชทูตสหรัฐประจำประเทศไทย ดึงหัวเรี่ยวหัวแรงสำคัญทั้งตัวแทนจากพรรคการเมือง นักวิชาการ และภาคประชาสังคม นำโดย ศ. ดร.ศิวิช พงษ์เพียจันทร์ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยและพัฒนาการป้องกันและจัดการภัยพิบัติ คณะพัฒนาสังคมและยุทธศาสตร์การบริหาร NIDA ร่วมกันถอดบทเรียนความสำเร็จในการใช้กฎหมายอากาศสะอาดของประเทศสหรัฐอเมริกา ในช่วงเวลาที่ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดของประเทศไทยกำลังถูกผลักดันอย่างเข้มข้นจากหลายภาคส่วน 

โดยมี ศาสตราจารย์ ดร.ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ อธิการบดี NIDA และ Ms.Gwendolyn Cardno (Deputy Chief of Mission) สถานเอกอัครราชทูตสหรัฐอเมริกา ให้เกียรติเป็นประธานกล่าวเปิดงานเสวนาร่วมกัน ด้วยความมุ่งหวังว่าเวทีครั้งนี้ จะช่วยสร้างความชัดเจนให้กับการนำเสนอแนวทางการร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย 

เริ่มต้นเวทีด้วยการบรรยายของ Dr. Evan Bing ตัวแทนจากฝั่งสหรัฐฯ ผู้เชี่ยวชาญด้านอากาศจากสำนักงาน Northwest Clean Air Agency รัฐวอชิงตัน ในหัวข้อ “กฎหมายอากาศสะอาดของสหรัฐอเมริกา” กล่าวถึงที่มาที่ไปของกฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) ว่าเป็นผลจากการรณรงค์ของประชาชนในทศวรรษ 1950-60 ที่กดดันให้รัฐสภาจัดการกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม จนนำไปสู่การตราพ.ร.บ.ปกป้องสิ่งแวดล้อม หรือ EPA (Environmental Protection Agency) ในปี 1970 (แก้ไขเพิ่มเติมขอบเขตอำนาจในปี 1990 และ 2006) ซึ่งเป็นที่มาของการกำหนดค่ามาตรฐานของมลพิษทางอากาศ 6 รายการเพื่อควบคุมคุณภาพอากาศ ได้แก่ PM2.5, PM10, โอโซน (O3), ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (SO2), ไนโตรเจนไดออกไซด์ (NOX), คาร์บอนมอนอกไซด์ (CO) และสารตะกั่ว (Pb)

จุดแข็งของกฎหมายอากาศสะอาดสหรัฐฯ คือ 1. การมีข้อบัญญัติในการป้องกันปัญหามลพิษทางอากาศทั้งในระดับประเทศจนถึงระดับท้องถิ่น 2. การมองการจัดการอย่างเป็นวัฏจักร ตั้งแต่การตั้งเป้าหมายลดการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศ พัฒนากลยุทธ์ในการควบคุม ประเมินผลโครงการ และวนกลับมาที่การตั้งเป้าหมายใหม่ และมีการบูรณาการการทำงานโดยอาศัยการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ขับเคลื่อนแนวทางกำกับดูแลทั้งหมด 3. การกำหนดค่ามาตรฐานเพื่อลดอัตราการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศและพัฒนาเทคโนโลยีในการควบคุมในส่วนต่างๆ โดยการออกกฎระเบียบในระดับประเทศ ระดับภูมิภาค ระดับท้องถิ่น รวมถึงโครงการตามความสมัครใจที่ใช้การตลาดเป็นแรงจูงใจ แนวทางหนึ่งคือการใช้มาตรฐานคุณภาพอากาศในชั้นบรรยากาศแห่งชาติ ควบคุมพื้นที่ที่ไม่ประสบความสำเร็จ (Non-attainment Area) โดยการออกกฎระเบียบควบคุมเข้มข้น ส่งผลให้การดำเนินธุรกิจที่ปลดปล่อยมลพิษทางอากาศทำได้ยากขึ้น 4. การกำหนดความรับผิดชอบของ EPA กับรัฐบาลของรัฐที่ชัดเจน โดย EPA มีหน้าที่กำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศในแต่ละพื้นที่ ส่วนรัฐบาลของรัฐมีหน้าที่ให้คำแนะนำในส่วนของพื้นที่และพัฒนาฐานข้อมูลการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิด 5. การตั้งคณะกรรมการอากาศสะอาด (Clean Air Scientific Advisory Committee (CASAC)) เพื่อไม่ให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งมีบทบาทแต่เพียงผู้เดียวในการกำหนดและควบคุมคุณภาพอากาศ 6. การบังคับใช้กฎหมายที่ได้มาตรฐาน (Enforcement of CAA and NAAQS) โดยกระทรวงยุติธรรมมีบทบาทในการดูแลการบังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาดในศาลของรัฐบาลกลาง 

กฎหมายอากาศสะอาดสหรัฐฯ ประสบความความท้าทายในช่วงแรกที่ภาคธุรกิจมองว่าจะส่งผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ข้อมูลจากการศึกษาชี้ว่ามาตรการการควบคุมมลพิษทางอากาศที่ดีส่งผลให้เศรษฐกิจเติบโตได้ดียิ่งขึ้น ทำให้เห็นว่าการจัดการคุณภาพอากาศเป็นการสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ หากลดการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศลงได้คุณภาพชีวิตของประชาชนก็จะดีขึ้น GDP ก็จะสูงขึ้นตามไปด้วย อีกเรื่องที่สำคัญคือความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Justice) เช่น ประชาชนในบางพื้นที่อาจเข้าไม่ถึงปัจจัยการควบคุมคุณภาพอากาศ แนวทางที่สหรัฐฯ ใช้ก็คือการสนับสนุนงบประมาณด้านการวิจัยไปยังรัฐบาลกลางและระดับรัฐในการหาแนวทางแก้ปัญหา 

Dr. Evan Bing ทิ้งท้ายว่าการสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐโดยการบังคับใช้กฎหมายระดับประเทศเป็นสิ่งสำคัญมาก และควรต้องมีการจัดการในทุกระดับอย่างบูรณาการทุกภาคส่วน อ้างอิงการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ ระบาดวิทยา เศรษฐศาสตร์ และเทคโนโลยีการจัดการการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศ รวมทั้งต้องสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศ ที่สำคัญ ความโปร่งใสในการบริหารจัดการของภาครัฐจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน

. ดร.ศิวัชพงษ์เพียจันทร์ บรรยายในหัวข้อ “สถานะพ.ร.บ.อากาศสะอาดของประเทศไทย” เปรียบมลพิษทางอากาศเป็นเสมือนกับผีที่มนุษย์เรากลัวเพราะมองไม่เห็น ไม่ต่างกับ PM2.5 ที่อันตรายกว่าโควิด-19 เพราะอาจมาพร้อมกับสารก่อมะเร็ง (PAHs) สารก่อการกลายพันธุ์ โลหะหนัก ซึ่งเราไม่สามารถจะรู้ได้ โดยเปิดเผยข้อมูลการศึกษาของ Global Cancer Observatory ระบุว่าอัตราผู้ป่วยด้วยโรคมะเร็งในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อยู่ที่ร้อยละ 21 และคาดการณ์ว่าภายในปี พ.ศ. 2583 ประเทศไทยจะมีผู้ป่วยด้วยโรคมะเร็ง 290,000 ราย โดยจะมีผู้เสียชีวิตด้วยโรคมะเร็ง 8 รายทุกๆ ชั่วโมง

ปัจจุบันเริ่มเป็นที่รับรู้กันว่า PM2.5 มีความเชื่อมโยงกับการเกิดโรคมะเร็ง แต่งานวิจัยที่ตีพิมพ์ใน Environmental Research ปี 2021 ชี้ว่า PM2.5 ยังเป็นสาเหตุหลักในการเกิดโรคอีกหลายโรคที่คาดไม่ถึง ไม่ว่าจะเป็นเบาหวาน ตับ ไต หรืออัลไซเมอร์ ซึ่งงานวิจัยหลายชิ้นระบุว่า PM2.5 มีผลต่อการเรียนรู้ของเด็กและเยาวชน รวมถึงโควิด-19 ซึ่งชี้ชัดว่าพื้นที่ที่ค่ามลพิษทางอากาศสูงไม่ว่าจะเป็น PM2.5, NOX, O3 มีแนวโน้มที่อัตราการแพร่ระบาดจะสูงตามไปด้วย เพราะเมื่อระบบภูมิคุ้มกันร่างกายถูกทำลายก็มีโอกาสถูกเชื้อไวรัสโจมตีได้ง่าย

ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีการกำหนดค่ามาตรฐานในการควบคุมสารก่อมะเร็ง สารก่อการกลายพันธุ์อย่างไดออกซิน และโลหะหนัก เช่น ปรอท แคดเมียม หรือสารหนู (มีเฉพาะตะกั่ว) ฉะนั้น การปลดปล่อยสารมลพิษทางอากาศเหล่านี้สู่ชั้นบรรยากาศยังคงไม่ถูกควบคุมโดยกฎหมาย ขณะที่ในหลายประเทศเริ่มมีการกำหนดค่ามาตรฐานดังกล่าวแล้ว นี่จึงเป็นจุดเริ่มต้นในการเสวนาในครั้งนี้ 

การแลกเปลี่ยนในเวทีโต๊ะกลมจากภาคส่วนต่างๆ ต่อการผลักดันร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด เริ่มจาก นิติพลผิวเหมาะ ส.ส.พรรคก้าวไกล กล่าวว่าร่างกฎหมายอากาศสะอาดฉบับที่พรรคผลักดันเป็นการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่แล้ว คือ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ข้อดีคือครอบคลุมหลายเรื่อง มุ่งไปที่กลไกบังคับใช้กฎหมายอย่างมีอำนาจเต็มซึ่งปัจจุบันยังไม่มี เช่น กรมควบคุมมลพิษ ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลโดยตรงแต่ไม่มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย 

พต.ยงยุทธสาระสมบัติ ส.ว. และหัวหน้าคณะทำงานแก้ไขปัญหาและป้องกัน PM2.5 รับผิดชอบ 8 จังหวัดภาคเหนือ กล่าวถึงการเสนอร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดฉบับประชาชน ที่กำลังผลักดันผ่านคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเร่งด่วนซึ่งจะตัดขั้นตอนพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ปัจจุบันกำลังรอตรวจร่างและยื่นให้นายกรัฐมนตรีเห็นชอบต่อไป 

รสนาโตสิตระกูล อดีตส.ว.และสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ เห็นด้วยกับการผลักดันร่างกฎหมายใหม่เป็นการเฉพาะขึ้นมา แต่การให้กรมควบคุมมลพิษเป็นผู้รับผิดชอบอาจไม่ครอบคลุมการแก้ไขปัญหา และต้องอาศัยมาตรการอื่นๆ ร่วมด้วยโดยเฉพาะการส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม เช่น ด้านพลังงานทางเลือกทดแทนการใช้พลังงานจากฟอสซิล โดยส่งเสริมให้ประชาชนติดตั้งระบบไฟฟ้าโซล่าร์เซลล์ที่หักลบค่าไฟฟ้าในระบบได้ เป็นต้น

ผศ. ดร.กฤษฎากรว่องวุฒิกุล รองคณบดีคณะนิติศาสตร์ NIDA เห็นว่าควรมองเรื่องอากาศสะอาดเป็นเรื่องสิทธิมนุษยชน เพราะกฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนมีช่องทางให้ประชาชนร้องเรียนหน่วยงานรัฐได้ และแม้ว่ารัฐธรรมนูญไทยจะไม่ได้ระบุถึงสิทธิการหายใจอากาศสะอาดแต่สิทธิดังกล่าวแทรกซึมอยู่ในสิทธิอื่นๆ ที่กำหนดไว้แล้ว ในประเด็นข้อถกเถียงว่าควรเป็นฉบับใหม่หรือแก้ไขปรับปรุงจากกฎหมายที่มีอยู่แล้ว มองว่าการเสนอร่างกฎหมายใหม่ใช้เวลานานและอาจทับซ้อนกับกฎหมายเดิม ส่วนการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่แล้วคือพ.ร.บ.ส่งเสริมฯ จะรวดเร็วและยืดหยุ่นกับกระทรวงต่างๆ จะเข้ามามีบทบาท แม้ว่ามีเพียง 5 มาตราหลักที่เกี่ยวข้องกับอากาศแต่มีกฎหมายลูกอีกหลายมาตรา จึงคิดว่าประเทศไทยไม่ได้ขาดกฎหมายสะอาดเพียงแต่ยังไม่ครอบคลุม เช่น สารหลายชนิดที่ศ. ดร.ศิวัชยกมา ข้อมูลจากนักวิทยาศาสตร์จึงสำคัญและต้องให้ข้อมูลกับภาคธุรกิจถึงผลดีที่เขาจะได้รับ 

จักรพลตั้งสุทธิธรรม ส.ส.พรรคเพื่อไทย กล่าวว่ากฎหมายคุณภาพอากาศเป็นวาระเร่งด่วนสำหรับทุกภาคส่วน เหลือเพียงรัฐบาลเห็นชอบและเสนอพ.ร.บ.ควบคู่เพื่อเลี่ยงส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเงิน โดยมองว่าพ.ร.บ.อากาศสะอาดจะมีบทบาทใช้สอยคนละอย่างกับพ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะในบริบทพื้นที่ที่มีปัญหาเฉพาะตัว เช่น เชียงใหม่ ที่ต้องขยายขอบเขตการพูดคุยไปยังประเทศเพื่อนบ้าน เพราะสาเหตุใหญ่ของ PM2.5 มาจากหมอกควันพิษข้ามพรมแดน 

พงศ์พรหมยามะรัต รองโฆษกพรรคสร้างอนาคตไทย ชวนหาคำตอบให้ 2 คำถามใหญ่ คือ เรากำลังรบกับอะไร สามอย่างที่เป็นสาเหตุหลักของการเกิดโรคมะเร็ง คือ 1. การเผาป่าในภาคการเกษตรซึ่งเป็นประเด็นหลักในพื้นที่ภาคเหนือ 2. น้ำมันดีเซล 3. มลภาวะปากปล่องที่ยังคงวัดค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง คำถามต่อมาคือ เรารบกับใครอยู่ เหตุใดพ.ร.บ.อากาศสะอาดจึงยังไม่เกิดทั้งที่ทุกพรรคการเมืองต่างเห็นตรงกัน หากเรามองเห็นร่วมกันว่าใครที่ขวางกั้น ภาคประชาชนจะรู้ว่าจะยื่นกฎหมายอากาศสะอาดที่จะชนะ 

ตัวแทนจากสภาลมหายใจภาคเหนือ คนแรก วิทยาครองทรัพย์ ผู้ประสานงาน เกริ่นถึงปัญหาหมอกควันพิษในภาคเหนือที่ไม่ใช่เรื่องของการเผาเท่านั้นแต่มีความซับซ้อนหลากหลายมิติ ซึ่งรัฐบาลต้องทำหน้าที่ดำเนินการบริหารจัดการ สิ่งสำคัญที่ต้องช่วยกันคือทำอย่างไรให้กฎหมายอากาศสะอาดไม่ถูกปัดตก ผู้ประสานงานอีกท่าน บัณรสบัวคลี่ มีข้อกังวลว่าร่างพ.ร.บ.กฎหมายอากาศสะอาดจะถูกนำไปประยุกต์ใช้กับบริบทพื้นที่อย่างไร กรณีเชียงใหม่ อำนาจในพื้นที่ป่าซึ่งมีอยู่ร้อยละ 65 ของจังหวัดอยู่ที่กรมป่าไม้ เมื่อเปรียบเทียบระบบราชการไทยกับสหรัฐฯ ซึ่งกฎหมายอากาศสะอาดเป็นโครงสร้างขนาดใหญ่ที่ครอบทับลงไปทุกภาคส่วน มองว่าอาจไม่สามารถทำแบบเดียวกันได้ ฉะนั้น ไม่ว่าจะร่างกฎหมายใหม่หรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่แล้วควรต้องผนวกรวมเรื่องความรู้ความเข้าใจของแต่ละบริบทท้องถิ่นที่แตกต่างกัน

อัลลิยาเหมือนอบ ตัวแทนจาก Greenpeace Thailand กล่าวว่าการขับเคลื่อนด้านคุณภาพอากาศต้องอาศัยการต่อสู้ของภาคประชาชนอย่างหนักมาโดยตลอด กฎหมายอากาศสะอาดสำหรับประเทศไทยที่ยังต้องใช้เวลาอีกนานทำให้กรีนพีซต้องผลักดันเรื่องอื่นๆ เช่น การเรียกร้องให้ได้ค่ามาตรฐานใหม่ของ PM2.5 และทำอย่างไรให้อยู่ในเกณฑ์ที่กำหนด รวมทั้งติดตามแผนที่กำหนดไว้อย่างละเอียดในประกาศวาระแห่งชาติว่าด้วยฝุ่น PM2.5 ปี พ.ศ. 2562 เพื่อให้หน่วยงานปฏิบัติได้จริง หรือการคำนวณความสามารถในการปลดปล่อยมลพิษในอากาศในพื้นที่ซึ่งประเทศไทยยังไม่เคยดำเนินการ

ต่อคำถามถึงความหวังต่อร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด ศ. ดร.ศิวัช ทิ้งท้ายว่า ให้เราทุกคนเชื่อมั่นในเสียงของประชาชนตราบใดที่ทุกภาคส่วนยังขับเคลื่อนไปด้วยกัน พ.ร.บ.อากาศสะอาดอาจเกิดขึ้นไม่ทันคนรุ่นเราแต่คนรุ่นต่อไปที่เป็นอนาคตของประเทศจะต้องคิดว่าจะอยู่อย่างไรในประเทศที่ยังไม่มีการกำหนดค่ามาตรฐานของมลพิษทางอากาศอีกหลายชนิดและยังไม่มีกฎหมายที่จะใช้จัดการอย่างมีประสิทธิภาพ