Published
เผยแพร่ผ่านระบบออนไลน์ทางซูม และถ่ายทอดสดผ่านเพจเฟซบุ๊ก NIDA Thailand และช่อง News 1
การเสวนา “การถอดบทเรียนการร่างกฎหมายอากาศสะอาดจากประเทศสหรัฐอเมริกา”
อากาศสะอาดเป็นวาระเร่งด่วนร่วมกันของทุกประเทศในโลก สะท้อนได้จากการกำหนดให้มีวันสากลเพื่ออากาศสะอาด (International Day of Clean Air) โดยมติของที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติ เมื่อวันที่ 7 กันยายน 2020 ในฐานะกลไกขับเคลื่อนวาระคุณภาพอากาศอย่างต่อเนื่อง NIDA โดยสำนักวิจัย ได้เริ่มต้นเสวนาในโครงการ NIDA Academics Forum ครั้งที่ 1 ประจำปีงบประมาณ 2566 ด้วยหัวข้อเกี่ยวกับการร่างกฎหมายอากาศสะอาด โดยความร่วมมือกับสถานเอกอัครราชทูตสหรัฐประจำประเทศไทย ดึงหัวเรี่ยวหัวแรงสำคัญทั้งตัวแทนจากพรรคการเมือง นักวิชาการ และภาคประชาสังคม นำโดย ศ. ดร.ศิวิช พงษ์เพียจันทร์ ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยและพัฒนาการป้องกันและจัดการภัยพิบัติ คณะพัฒนาสังคมและยุทธศาสตร์การบริหาร NIDA ร่วมกันถอดบทเรียนความสำเร็จในการใช้กฎหมายอากาศสะอาดของประเทศสหรัฐอเมริกา ในช่วงเวลาที่ร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดของประเทศไทยกำลังถูกผลักดันอย่างเข้มข้นจากหลายภาคส่วน
โดยมี ศาสตราจารย์ ดร.ทิพวรรณ หล่อสุวรรณรัตน์ อธิการบดี NIDA และ Ms.Gwendolyn Cardno (Deputy Chief of Mission) สถานเอกอัครราชทูตสหรัฐอเมริกา ให้เกียรติเป็นประธานกล่าวเปิดงานเสวนาร่วมกัน ด้วยความมุ่งหวังว่าเวทีครั้งนี้ จะช่วยสร้างความชัดเจนให้กับการนำเสนอแนวทางการร่างกฎหมายอากาศสะอาดที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทย
เริ่มต้นเวทีด้วยการบรรยายของ Dr. Evan Bing ตัวแทนจากฝั่งสหรัฐฯ ผู้เชี่ยวชาญด้านอากาศจากสำนักงาน Northwest Clean Air Agency รัฐวอชิงตัน ในหัวข้อ “กฎหมายอากาศสะอาดของสหรัฐอเมริกา” กล่าวถึงที่มาที่ไปของกฎหมายอากาศสะอาด (Clean Air Act) ว่าเป็นผลจากการรณรงค์ของประชาชนในทศวรรษ 1950-60 ที่กดดันให้รัฐสภาจัดการกับปัญหาด้านสิ่งแวดล้อม จนนำไปสู่การตราพ.ร.บ.ปกป้องสิ่งแวดล้อม หรือ EPA (Environmental Protection Agency) ในปี 1970 (แก้ไขเพิ่มเติมขอบเขตอำนาจในปี 1990 และ 2006) ซึ่งเป็นที่มาของการกำหนดค่ามาตรฐานของมลพิษทางอากาศ 6 รายการเพื่อควบคุมคุณภาพอากาศ ได้แก่ PM2.5, PM10, โอโซน (O3), ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (SO2), ไนโตรเจนไดออกไซด์ (NOX), คาร์บอนมอนอกไซด์ (CO) และสารตะกั่ว (Pb)
จุดแข็งของกฎหมายอากาศสะอาดสหรัฐฯ คือ 1. การมีข้อบัญญัติในการป้องกันปัญหามลพิษทางอากาศทั้งในระดับประเทศจนถึงระดับท้องถิ่น 2. การมองการจัดการอย่างเป็นวัฏจักร ตั้งแต่การตั้งเป้าหมายลดการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศ พัฒนากลยุทธ์ในการควบคุม ประเมินผลโครงการ และวนกลับมาที่การตั้งเป้าหมายใหม่ และมีการบูรณาการการทำงานโดยอาศัยการวิจัยทางวิทยาศาสตร์ขับเคลื่อนแนวทางกำกับดูแลทั้งหมด 3. การกำหนดค่ามาตรฐานเพื่อลดอัตราการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศและพัฒนาเทคโนโลยีในการควบคุมในส่วนต่างๆ โดยการออกกฎระเบียบในระดับประเทศ ระดับภูมิภาค ระดับท้องถิ่น รวมถึงโครงการตามความสมัครใจที่ใช้การตลาดเป็นแรงจูงใจ แนวทางหนึ่งคือการใช้มาตรฐานคุณภาพอากาศในชั้นบรรยากาศแห่งชาติ ควบคุมพื้นที่ที่ไม่ประสบความสำเร็จ (Non-attainment Area) โดยการออกกฎระเบียบควบคุมเข้มข้น ส่งผลให้การดำเนินธุรกิจที่ปลดปล่อยมลพิษทางอากาศทำได้ยากขึ้น 4. การกำหนดความรับผิดชอบของ EPA กับรัฐบาลของรัฐที่ชัดเจน โดย EPA มีหน้าที่กำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศในแต่ละพื้นที่ ส่วนรัฐบาลของรัฐมีหน้าที่ให้คำแนะนำในส่วนของพื้นที่และพัฒนาฐานข้อมูลการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศจากแหล่งกำเนิด 5. การตั้งคณะกรรมการอากาศสะอาด (Clean Air Scientific Advisory Committee (CASAC)) เพื่อไม่ให้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งมีบทบาทแต่เพียงผู้เดียวในการกำหนดและควบคุมคุณภาพอากาศ 6. การบังคับใช้กฎหมายที่ได้มาตรฐาน (Enforcement of CAA and NAAQS) โดยกระทรวงยุติธรรมมีบทบาทในการดูแลการบังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาดในศาลของรัฐบาลกลาง
กฎหมายอากาศสะอาดสหรัฐฯ ประสบความความท้าทายในช่วงแรกที่ภาคธุรกิจมองว่าจะส่งผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่ข้อมูลจากการศึกษาชี้ว่ามาตรการการควบคุมมลพิษทางอากาศที่ดีส่งผลให้เศรษฐกิจเติบโตได้ดียิ่งขึ้น ทำให้เห็นว่าการจัดการคุณภาพอากาศเป็นการสร้างแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ หากลดการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศลงได้คุณภาพชีวิตของประชาชนก็จะดีขึ้น GDP ก็จะสูงขึ้นตามไปด้วย อีกเรื่องที่สำคัญคือความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม (Environmental Justice) เช่น ประชาชนในบางพื้นที่อาจเข้าไม่ถึงปัจจัยการควบคุมคุณภาพอากาศ แนวทางที่สหรัฐฯ ใช้ก็คือการสนับสนุนงบประมาณด้านการวิจัยไปยังรัฐบาลกลางและระดับรัฐในการหาแนวทางแก้ปัญหา
Dr. Evan Bing ทิ้งท้ายว่าการสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐโดยการบังคับใช้กฎหมายระดับประเทศเป็นสิ่งสำคัญมาก และควรต้องมีการจัดการในทุกระดับอย่างบูรณาการทุกภาคส่วน อ้างอิงการศึกษาทางวิทยาศาสตร์ ระบาดวิทยา เศรษฐศาสตร์ และเทคโนโลยีการจัดการการปลดปล่อยมลพิษทางอากาศ รวมทั้งต้องสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศ ที่สำคัญ ความโปร่งใสในการบริหารจัดการของภาครัฐจะช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชน
ศ. ดร.ศิวัชพงษ์เพียจันทร์ บรรยายในหัวข้อ “สถานะพ.ร.บ.อากาศสะอาดของประเทศไทย” เปรียบมลพิษทางอากาศเป็นเสมือนกับผีที่มนุษย์เรากลัวเพราะมองไม่เห็น ไม่ต่างกับ PM2.5 ที่อันตรายกว่าโควิด-19 เพราะอาจมาพร้อมกับสารก่อมะเร็ง (PAHs) สารก่อการกลายพันธุ์ โลหะหนัก ซึ่งเราไม่สามารถจะรู้ได้ โดยเปิดเผยข้อมูลการศึกษาของ Global Cancer Observatory ระบุว่าอัตราผู้ป่วยด้วยโรคมะเร็งในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้อยู่ที่ร้อยละ 21 และคาดการณ์ว่าภายในปี พ.ศ. 2583 ประเทศไทยจะมีผู้ป่วยด้วยโรคมะเร็ง 290,000 ราย โดยจะมีผู้เสียชีวิตด้วยโรคมะเร็ง 8 รายทุกๆ ชั่วโมง
ปัจจุบันเริ่มเป็นที่รับรู้กันว่า PM2.5 มีความเชื่อมโยงกับการเกิดโรคมะเร็ง แต่งานวิจัยที่ตีพิมพ์ใน Environmental Research ปี 2021 ชี้ว่า PM2.5 ยังเป็นสาเหตุหลักในการเกิดโรคอีกหลายโรคที่คาดไม่ถึง ไม่ว่าจะเป็นเบาหวาน ตับ ไต หรืออัลไซเมอร์ ซึ่งงานวิจัยหลายชิ้นระบุว่า PM2.5 มีผลต่อการเรียนรู้ของเด็กและเยาวชน รวมถึงโควิด-19 ซึ่งชี้ชัดว่าพื้นที่ที่ค่ามลพิษทางอากาศสูงไม่ว่าจะเป็น PM2.5, NOX, O3 มีแนวโน้มที่อัตราการแพร่ระบาดจะสูงตามไปด้วย เพราะเมื่อระบบภูมิคุ้มกันร่างกายถูกทำลายก็มีโอกาสถูกเชื้อไวรัสโจมตีได้ง่าย
ปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มีการกำหนดค่ามาตรฐานในการควบคุมสารก่อมะเร็ง สารก่อการกลายพันธุ์อย่างไดออกซิน และโลหะหนัก เช่น ปรอท แคดเมียม หรือสารหนู (มีเฉพาะตะกั่ว) ฉะนั้น การปลดปล่อยสารมลพิษทางอากาศเหล่านี้สู่ชั้นบรรยากาศยังคงไม่ถูกควบคุมโดยกฎหมาย ขณะที่ในหลายประเทศเริ่มมีการกำหนดค่ามาตรฐานดังกล่าวแล้ว นี่จึงเป็นจุดเริ่มต้นในการเสวนาในครั้งนี้
การแลกเปลี่ยนในเวทีโต๊ะกลมจากภาคส่วนต่างๆ ต่อการผลักดันร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด เริ่มจาก นิติพลผิวเหมาะ ส.ส.พรรคก้าวไกล กล่าวว่าร่างกฎหมายอากาศสะอาดฉบับที่พรรคผลักดันเป็นการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่แล้ว คือ พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ข้อดีคือครอบคลุมหลายเรื่อง มุ่งไปที่กลไกบังคับใช้กฎหมายอย่างมีอำนาจเต็มซึ่งปัจจุบันยังไม่มี เช่น กรมควบคุมมลพิษ ซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลโดยตรงแต่ไม่มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย
พต.ยงยุทธสาระสมบัติ ส.ว. และหัวหน้าคณะทำงานแก้ไขปัญหาและป้องกัน PM2.5 รับผิดชอบ 8 จังหวัดภาคเหนือ กล่าวถึงการเสนอร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาดฉบับประชาชน ที่กำลังผลักดันผ่านคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเร่งด่วนซึ่งจะตัดขั้นตอนพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ปัจจุบันกำลังรอตรวจร่างและยื่นให้นายกรัฐมนตรีเห็นชอบต่อไป
รสนาโตสิตระกูล อดีตส.ว.และสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ เห็นด้วยกับการผลักดันร่างกฎหมายใหม่เป็นการเฉพาะขึ้นมา แต่การให้กรมควบคุมมลพิษเป็นผู้รับผิดชอบอาจไม่ครอบคลุมการแก้ไขปัญหา และต้องอาศัยมาตรการอื่นๆ ร่วมด้วยโดยเฉพาะการส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วม เช่น ด้านพลังงานทางเลือกทดแทนการใช้พลังงานจากฟอสซิล โดยส่งเสริมให้ประชาชนติดตั้งระบบไฟฟ้าโซล่าร์เซลล์ที่หักลบค่าไฟฟ้าในระบบได้ เป็นต้น
ผศ. ดร.กฤษฎากรว่องวุฒิกุล รองคณบดีคณะนิติศาสตร์ NIDA เห็นว่าควรมองเรื่องอากาศสะอาดเป็นเรื่องสิทธิมนุษยชน เพราะกฎหมายด้านสิทธิมนุษยชนมีช่องทางให้ประชาชนร้องเรียนหน่วยงานรัฐได้ และแม้ว่ารัฐธรรมนูญไทยจะไม่ได้ระบุถึงสิทธิการหายใจอากาศสะอาดแต่สิทธิดังกล่าวแทรกซึมอยู่ในสิทธิอื่นๆ ที่กำหนดไว้แล้ว ในประเด็นข้อถกเถียงว่าควรเป็นฉบับใหม่หรือแก้ไขปรับปรุงจากกฎหมายที่มีอยู่แล้ว มองว่าการเสนอร่างกฎหมายใหม่ใช้เวลานานและอาจทับซ้อนกับกฎหมายเดิม ส่วนการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่แล้วคือพ.ร.บ.ส่งเสริมฯ จะรวดเร็วและยืดหยุ่นกับกระทรวงต่างๆ จะเข้ามามีบทบาท แม้ว่ามีเพียง 5 มาตราหลักที่เกี่ยวข้องกับอากาศแต่มีกฎหมายลูกอีกหลายมาตรา จึงคิดว่าประเทศไทยไม่ได้ขาดกฎหมายสะอาดเพียงแต่ยังไม่ครอบคลุม เช่น สารหลายชนิดที่ศ. ดร.ศิวัชยกมา ข้อมูลจากนักวิทยาศาสตร์จึงสำคัญและต้องให้ข้อมูลกับภาคธุรกิจถึงผลดีที่เขาจะได้รับ
จักรพลตั้งสุทธิธรรม ส.ส.พรรคเพื่อไทย กล่าวว่ากฎหมายคุณภาพอากาศเป็นวาระเร่งด่วนสำหรับทุกภาคส่วน เหลือเพียงรัฐบาลเห็นชอบและเสนอพ.ร.บ.ควบคู่เพื่อเลี่ยงส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเงิน โดยมองว่าพ.ร.บ.อากาศสะอาดจะมีบทบาทใช้สอยคนละอย่างกับพ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะในบริบทพื้นที่ที่มีปัญหาเฉพาะตัว เช่น เชียงใหม่ ที่ต้องขยายขอบเขตการพูดคุยไปยังประเทศเพื่อนบ้าน เพราะสาเหตุใหญ่ของ PM2.5 มาจากหมอกควันพิษข้ามพรมแดน
พงศ์พรหมยามะรัต รองโฆษกพรรคสร้างอนาคตไทย ชวนหาคำตอบให้ 2 คำถามใหญ่ คือ เรากำลังรบกับอะไร สามอย่างที่เป็นสาเหตุหลักของการเกิดโรคมะเร็ง คือ 1. การเผาป่าในภาคการเกษตรซึ่งเป็นประเด็นหลักในพื้นที่ภาคเหนือ 2. น้ำมันดีเซล 3. มลภาวะปากปล่องที่ยังคงวัดค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง คำถามต่อมาคือ เรารบกับใครอยู่ เหตุใดพ.ร.บ.อากาศสะอาดจึงยังไม่เกิดทั้งที่ทุกพรรคการเมืองต่างเห็นตรงกัน หากเรามองเห็นร่วมกันว่าใครที่ขวางกั้น ภาคประชาชนจะรู้ว่าจะยื่นกฎหมายอากาศสะอาดที่จะชนะ
ตัวแทนจากสภาลมหายใจภาคเหนือ คนแรก วิทยาครองทรัพย์ ผู้ประสานงาน เกริ่นถึงปัญหาหมอกควันพิษในภาคเหนือที่ไม่ใช่เรื่องของการเผาเท่านั้นแต่มีความซับซ้อนหลากหลายมิติ ซึ่งรัฐบาลต้องทำหน้าที่ดำเนินการบริหารจัดการ สิ่งสำคัญที่ต้องช่วยกันคือทำอย่างไรให้กฎหมายอากาศสะอาดไม่ถูกปัดตก ผู้ประสานงานอีกท่าน บัณรสบัวคลี่ มีข้อกังวลว่าร่างพ.ร.บ.กฎหมายอากาศสะอาดจะถูกนำไปประยุกต์ใช้กับบริบทพื้นที่อย่างไร กรณีเชียงใหม่ อำนาจในพื้นที่ป่าซึ่งมีอยู่ร้อยละ 65 ของจังหวัดอยู่ที่กรมป่าไม้ เมื่อเปรียบเทียบระบบราชการไทยกับสหรัฐฯ ซึ่งกฎหมายอากาศสะอาดเป็นโครงสร้างขนาดใหญ่ที่ครอบทับลงไปทุกภาคส่วน มองว่าอาจไม่สามารถทำแบบเดียวกันได้ ฉะนั้น ไม่ว่าจะร่างกฎหมายใหม่หรือแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่มีอยู่แล้วควรต้องผนวกรวมเรื่องความรู้ความเข้าใจของแต่ละบริบทท้องถิ่นที่แตกต่างกัน
อัลลิยาเหมือนอบ ตัวแทนจาก Greenpeace Thailand กล่าวว่าการขับเคลื่อนด้านคุณภาพอากาศต้องอาศัยการต่อสู้ของภาคประชาชนอย่างหนักมาโดยตลอด กฎหมายอากาศสะอาดสำหรับประเทศไทยที่ยังต้องใช้เวลาอีกนานทำให้กรีนพีซต้องผลักดันเรื่องอื่นๆ เช่น การเรียกร้องให้ได้ค่ามาตรฐานใหม่ของ PM2.5 และทำอย่างไรให้อยู่ในเกณฑ์ที่กำหนด รวมทั้งติดตามแผนที่กำหนดไว้อย่างละเอียดในประกาศวาระแห่งชาติว่าด้วยฝุ่น PM2.5 ปี พ.ศ. 2562 เพื่อให้หน่วยงานปฏิบัติได้จริง หรือการคำนวณความสามารถในการปลดปล่อยมลพิษในอากาศในพื้นที่ซึ่งประเทศไทยยังไม่เคยดำเนินการ
ต่อคำถามถึงความหวังต่อร่างพ.ร.บ.อากาศสะอาด ศ. ดร.ศิวัช ทิ้งท้ายว่า ให้เราทุกคนเชื่อมั่นในเสียงของประชาชนตราบใดที่ทุกภาคส่วนยังขับเคลื่อนไปด้วยกัน พ.ร.บ.อากาศสะอาดอาจเกิดขึ้นไม่ทันคนรุ่นเราแต่คนรุ่นต่อไปที่เป็นอนาคตของประเทศจะต้องคิดว่าจะอยู่อย่างไรในประเทศที่ยังไม่มีการกำหนดค่ามาตรฐานของมลพิษทางอากาศอีกหลายชนิดและยังไม่มีกฎหมายที่จะใช้จัดการอย่างมีประสิทธิภาพ